Wie überwacht die GGL den deutschen Online-Glücksspielmarkt?

Von Tobias Wendler | 22 Juli 2026 | Lesezeit etwa 10 Minuten

Die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder, kurz GGL, ist seit dem 1. Januar 2023 die zentrale Aufsichtsstelle für bundesweit angebotenes Online-Glücksspiel in Deutschland. Sie erteilt Erlaubnisse, führt die öffentliche Whitelist lizenzierter Anbieter, überwacht die Einhaltung der Vorgaben aus dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 und verfolgt unerlaubte Angebote mit zunehmend ausdifferenzierten Werkzeugen. Wer verstehen will, was hinter dem Versprechen «Casino ohne OASIS» tatsächlich steht, sollte zuerst nachvollziehen, welche Behörde überhaupt überwacht und mit welchen Mitteln sie das tut. Diese Seite arbeitet die Strukturen, Zahlen und Werkzeuge nüchtern auf und stützt sich dabei auf den am 27.06.2025 veröffentlichten Tätigkeitsbericht 2024 der GGL.

Welche Rechtsgrundlage trägt die GGL und wo sitzt sie?

Die rechtliche Grundlage für die Errichtung der GGL findet sich in § 27a des Glücksspielstaatsvertrags 2021. Errichtet wurde sie als Anstalt des öffentlichen Rechts gemeinsam von allen 16 Bundesländern. Sitz der Behörde ist Halle an der Saale, mit Anschrift Hansering 15, 06108 Halle (Saale). Die Vorbereitungsphase begann am 01.07.2021, am 01.01.2023 hat die GGL ihre vollständige Aufsichtstätigkeit für länderübergreifende Online-Glücksspielangebote aufgenommen. Vorstand der Anstalt ist Ronald Benter, der den Auftritt der Behörde maßgeblich prägt und in Pressekonferenzen und Anhörungen die Linie der GGL kommuniziert.

Anders als bei einer klassischen Bundesbehörde verteilt sich die Trägerschaft auf alle Länder. Die Folge ist, dass Beschlüsse des Verwaltungsrats von den Landesregierungen gestützt sein müssen, was die Behörde bei strategischen Themen weniger schnell, aber dafür breiter abgestützt entscheiden lässt. Wer mehr zur dahinterliegenden Vertragsarchitektur erfahren möchte, findet eine vertiefende Erläuterung im Beitrag zum § 27a GlüStV im Detail. Die Aufsichtsbefugnisse selbst stehen in § 9 Abs. 1 GlüStV 2021, dort sind unter anderem Untersagungsverfügungen, Anordnungen, Geldbußen und Zahlungsblockaden geregelt.

Was ist die Whitelist und welche Pflichten gehen mit ihr einher?

Die Whitelist ist das öffentlich einsehbare Register lizenzierter Online-Glücksspielanbieter, das die GGL auf ihrer Website pflegt. Stand April 2026 enthält das Register etwa 95 Anbieter, mit unterschiedlichen Lizenzprofilen für virtuelle Automatenspiele, Online-Poker und Sportwetten. Wer dort gelistet ist, hat ein Verfahren durchlaufen, in dem die GGL bestimmte Anschlusspflichten geprüft hat. Diese Pflichten sind nicht symbolisch, sie verändern das technische und organisatorische Gerüst eines Anbieters substanziell.

Zu den fünf zentralen Anschlusspflichten gehören: die Anbindung an das Spielersperrsystem OASIS als zentrales Aufsichtswerkzeug, die Verknüpfung mit LUGAS für die Limit- und Aktivitätsdatei, der Anschluss an die Safe-Server der GGL zur Echtzeitkontrolle, die Vorlage eines aktualisierten Werbekonzepts und die technische Umsetzung des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits von 1.000 Euro pro Monat als Standardwert. Mit Einkommensnachweis lässt sich diese Grenze seit September 2023 auf bis zu 10.000 Euro, in Sonderfällen bis zu 30.000 Euro, anheben. Hinzu kommt die fünfsekündige Mindestspieldauer pro Spin bei virtuellen Automatenspielen.

Die Bedeutung der Whitelist liegt nicht nur in der Information für Spielende. Sie ist auch das zentrale Sortiermerkmal für Zahlungsdienstleister und Werbepartner, da nur lizenzierte Anbieter in Deutschland legal beworben werden dürfen. Wer wissen will, wie sich diese Anforderungen von ausländischen Lizenzen unterscheiden, findet in der Aufstellung zur GGL-Lizenz im Vergleich zu MGA, CGA, ABGB eine vertiefende Übersicht der Jurisdiktionsmerkmale.

Welche Bilanz zeigt der Tätigkeitsbericht 2024?

Am 27. Juni 2025 hat die GGL ihren Tätigkeitsbericht für das Geschäftsjahr 2024 vorgelegt. Der Bericht enthält Kennzahlen, die für die Einordnung des Marktes zentral sind und in der Aufsichtspraxis zu den Bezugswerten der kommenden Jahre werden. Der Bruttospielertrag des legalen Marktes lag 2024 bei rund 14,4 Milliarden Euro, ein Plus von etwa fünf Prozent gegenüber dem Vorjahr. Steuer- und Abgabeneinnahmen aus dem Glücksspiel summierten sich auf rund sieben Milliarden Euro, von denen die GGL-regulierten Anbieter etwa vier Milliarden Euro generierten, was einem Anteil von 28 Prozent am gesamten erlaubten Markt entspricht.

Aus den Zahlen lässt sich ableiten, dass die GGL einen wachsenden, aber nach wie vor stark unkanalisierten Markt überwacht. Der vom legalen Angebot abgedeckte Anteil bleibt nach Einschätzung der Behörde unter den anfänglichen Zielmarken des Glücksspielstaatsvertrags. Diese Lücke ist auch der Ausgangspunkt für die folgenden operativen Werkzeuge, mit denen die Behörde gegen Anbieter ohne deutsche Erlaubnis vorgeht.

Welche operativen Werkzeuge nutzt die GGL gegen illegale Angebote?

Das Aufsichtsinstrumentarium hat sich seit 2023 deutlich erweitert. Zentral ist das Payment-Blocking, also die Aufforderung an Zahlungsdienstleister, Transaktionen zugunsten konkret benannter unerlaubter Anbieter zu unterbinden. Das Verwaltungsgericht Halle hat im Oktober 2024 die Befugnis der GGL zur Anordnung von Zahlungssperren bestätigt und damit eine zuvor offene Rechtsfrage geklärt. Aus dem Berichtsjahr 2024 stehen 165 unerlaubte Webseiten unter Payment-Blocking, weitere 459 sind aus Deutschland faktisch nicht mehr erreichbar, weil sie auf Geo-Blocking-Aufforderungen reagiert haben oder von Hostern abgeschaltet wurden.

Daneben verfolgt die GGL die Bewerbung illegaler Angebote durch Streamer und Influencer mit Sitz im Ausland. Das Oberverwaltungsgericht Sachsen-Anhalt hat mit Beschluss vom 11.07.2024 die GGL-Auffassung gestützt, dass deutschsprachige Werbeinhalte mit Wirkung in Deutschland untersagt werden können, auch wenn der Anbieter der Inhalte im Ausland sitzt. In einem dokumentierten Fall hat ein in Berlin ansässiger YouTuber, Ron Bielecki, im Jahr 2024 eine Strafverfügung in Höhe von rund 480.000 Euro wegen Werbung für illegales Glücksspiel erhalten. Welche rechtlichen Wege Spielende selbst beschreiten können, wenn sie Verluste zurückfordern wollen, beleuchten wir in der Übersicht zur deutschen Rechtsprechung zu Online-Casinos.

Ein weiteres Werkzeug betrifft technische Dienstleister: Reseller-Internetprovider, Domain-Registrare und Werbeplattformen geraten zunehmend in den Fokus. Das Bundesverwaltungsgericht hat allerdings mit Urteil 8 C 3.24 vom 19.03.2025 die Befugnis der GGL zu IP-Blocking-Anordnungen gegen Internet-Reseller-Provider eingeschränkt. Diese Lücke soll im Rahmen des Zweiten Glücksspieländerungsstaatsvertrags, der sich seit Sommer 2025 in der Notifizierung befindet und voraussichtlich im Mai 2026 in Kraft tritt, mit erweiterten Befugnissen geschlossen werden.

Wie stark divergieren die Schwarzmarkt-Schätzungen wirklich?

Die Zahl, die die GGL nennt, ein illegaler Anteil von etwa 25 Prozent am Online-Markt, ist umstritten. Verschiedene Studien kommen zu deutlich höheren Werten. Eine vom Handelsblatt Research Institute im Oktober 2025 veröffentlichte Analyse beziffert den Schwarzmarkt-Anteil auf über 50 Prozent. Das Hessische Finanzgericht hat in einer Entscheidung aus dem Herbst 2024 sogar eine Bandbreite von über 80 Prozent zur Diskussion gestellt. Eine von der GGL im März 2026 veröffentlichte Studie des Blockchain Research Lab kommt hingegen auf einen Wert von 22,97 Prozent.

Die Spannweite zwischen rund 23 und über 80 Prozent ist erklärbar, sobald man die Methodiken anschaut. Die GGL stützt sich auf die Bruttospielerträge bekannter unerlaubter Anbieter, soweit diese aus Werbung, Spielerklagen und Whistleblowing-Daten ableitbar sind. Das Handelsblatt Research Institute zählt Suchanfragen, Traffic und Bewerbungsmuster mit. Das Hessische Finanzgericht hat sich auf Branchenkenner berufen, die im erweiterten Verständnis auch verdeckte Strukturen einrechnen. Die Methodik selbst ist also Gegenstand der Debatte, nicht nur das Ergebnis. Der DSWV und der DOCV haben in eigenen Stellungnahmen die Kritik formuliert, dass die GGL die Vollzugslücke unterschätze. Wer als Spielerin oder Spieler verstehen will, was diese Zahlen für die persönliche Risikoabwägung bedeuten, findet im Beitrag zu den Hilfsangeboten und der Spielerschutz-Haltung der Redaktion praktische Hinweise und Beratungsadressen.

Welche Anpassungen stehen bis Mai 2026 an?

Der Zweite Glücksspieländerungsstaatsvertrag, der seit Sommer 2025 in der EU-Notifizierung liegt, soll voraussichtlich im Mai 2026 in Kraft treten. Drei Schwerpunkte sind aus den bisher veröffentlichten Entwürfen erkennbar. Erstens werden Pflichten von Internet-Providern wie Telekom und Vodafone zur Sperrung von DNS-Einträgen unerlaubter Anbieter konkretisiert, in Reaktion auf das genannte BVerwG-Urteil. Zweitens werden Domain-Registrare in die Pflicht genommen, was die Reichweite des Vorgehens deutlich verändert. Drittens sollen internationale Kooperationsmechanismen, etwa mit der maltesischen MGA, der niederländischen KSA und der österreichischen GSpG-Aufsicht, neu strukturiert werden.

Zusätzlich verpflichtet § 32 GlüStV 2021 die Länder zu einer Evaluierung des Staatsvertrags bis Ende 2026. Die Ergebnisse dieser Evaluierung werden den Korridor für die nächste größere Reform abstecken. Ronald Benter hat in seiner Pressekonferenz zum Tätigkeitsbericht 2024 deutlich gemacht, dass die GGL die Stärkung der Aufsichtsbefugnisse und die Schließung der Vollzugslücke gegenüber Anbietern aus dem außereuropäischen Ausland zu ihren Prioritäten zählt.

Was Sie aus dieser Übersicht mitnehmen können

Die GGL ist nicht mehr die behutsam aufgebaute Behörde der Anfangsphase, sondern eine aktiv eingreifende Aufsichtsstelle mit erweiterten Werkzeugen. Für die Einordnung im größeren Bild lohnt sich der Blick in den Themen-Hub Casino ohne OASIS, der die Verbindungen zu OASIS, EU-Recht und Spielerschutz zusammenführt. Wer sich auf der Whitelist findet, hat sich technischen und organisatorischen Pflichten unterworfen, die in der Summe einen vergleichsweise hohen Schutzstandard erzeugen. Wer dagegen «ohne OASIS» wirbt, agiert außerhalb dieses Schutzes und steht im Visier von Payment-Blocking, Werbeverfolgung und im Mai 2026 voraussichtlich erweiterter Netzsperrenkompetenz. Die Zahlen aus dem Tätigkeitsbericht 2024 zeigen, dass die Aufsicht greift, aber auch, dass die Vollzugslücke gegenüber außereuropäischen Anbietern noch deutlich ist. Für eine fundierte eigene Einschätzung empfiehlt sich der Blick in die Primärquellen: in den Bericht selbst, in die Pressemitteilungen der Behörde und in die Anhörungen zum Zweiten Glücksspieländerungsstaatsvertrag, der über das Innenministerium des Landes Sachsen-Anhalt als sitzführendes Land mitveröffentlicht wird (mi.sachsen-anhalt.de).

Verantwortungsbewusst spielen

Wenn Sie das Gefühl haben, dass Glücksspiel Sie oder eine nahestehende Person belastet, finden Sie hier vertrauliche Unterstützung:

• Beratungstelefon Glücksspielsucht des Bundesinstituts für Öffentliche Gesundheit (BIÖG): 0800 1372700, kostenfrei und anonym, 363 Tage im Jahr (Mo bis Do 10 bis 22 Uhr, Fr bis So 10 bis 18 Uhr).
• Telefonseelsorge: 0800 1110111 oder 0800 1110222, ebenfalls kostenfrei und rund um die Uhr.
• Online-Beratung und Selbsttest: check-dein-spiel.de.
• OASIS-Selbsteintrag über jeden lizenzierten Anbieter oder direkt beim Regierungspräsidium Darmstadt.

Über den Autor

Tobias Wendler beschäftigt sich seit über zwölf Jahren mit der Regulierung des Online-Glücksspielmarkts in Deutschland und der EU. Sein Schwerpunkt liegt an der Schnittstelle von Spielerschutz, europäischer Dienstleistungsfreiheit und der praktischen Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrags 2021. Vor seiner redaktionellen Tätigkeit hat er Compliance-Prozesse für Zahlungsdienstleister begleitet und sich intensiv mit KYC- und AML-Standards befasst. Heute ordnet er regulatorische Entwicklungen, Gerichtsentscheidungen und behördliche Vorgaben für Leserinnen und Leser ein, die jenseits von Werbeversprechen verstehen wollen, was rechtlich tatsächlich gilt.

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Stand der Recherche: 22 Juli 2026. Inhalt redaktionell geprüft.